“十三五”开局之年，PPP模式已被提高到国家战略高度，对于供给侧改革、“一带一路”、新型城镇化建设而言，PPP正在发挥积极的牵引作用。PPP模式，实质上是一种公共基础设施的项目融资模式，在该模式下，鼓励社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。政府与社会资本方建立起“利益共享、风险共担”的合作关系，有利于减轻政府方的财政负担，减小社会资本方的投资风险。
目前，中国正处于增长速度换挡、经济结构调整，前期刺激政策消化的“三期叠加”期，“稳增长”成为国民经济新常态下的发展目标之一。同时，新型城镇化建设已成为国家重大战略，面对大量基础设施建设需求，地方政府财务状况拮据，强大的基建投资需求和过大的政府债务压力矛盾突出，PPP成为政府破解资金难题的可行的投资模式。
为此，2013年起国务院、发改委和财政部等相关部门密集出台了一系列法律、法规和政策，力推PPP模式，旨在引导社会资本来增加公共产品领域的投资，推动包括能源、交通设施、水利、市政工程等项目的健康发展。
两部委发文促PPP
时间节点来到2016年。5月30日，据财政部网站消息，财政部、发改委发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》。如何做到三方共赢，一直以来都是PPP落地的焦点话题。《通知》称，要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。
两部委的通知特别提到，各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。
财政部财科所所长刘尚希曾分析说，从微观上讲，PPP是一种合作的方式。这种合作是政府和社会资本的合作，可以把它视为特殊商业的合作模式。这里涉及很多不确定性的问题，比如涉及交易结构、收益结构、风险结构、融资结构、产权结构等，非常复杂。
正因为如此，提前把相关功课做足显得格外重要。一位从事PPP咨询的人士介绍，PPP尤其要做好政府、各部委的权力职责划分。涉及到政府购买服务，必然要与财政可承受能力挂钩，而投资项目的审批与备案又与发改委相关，特许经营也需要明确监管方式和原则。
两部委通知还明确指出，各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
促环保产业进入快车道
正因如此，由于环保产业具备相当部分准公共物品的属性，PPP模式的全面推开将十分有利于整个产业的发展。业界资深人士侯锋此前就曾公开指出，PPP在环境服务公共产品当中有非常大的优势。雾霾、水环境治理等环境治理产业的发展实际上牵涉到方方面面，包括产业转型、制度建设、投资等，而PPP恰好提供了一个统筹的平台和原则，同时也提供了创新。
无独有偶的是，环保产业本身巨大的发展潜力，也提高了民间资本参与PPP的积极性。根据国际经验，污染治理投资占GDP的比例达2%—3%时，环境质量才可得到明显改善。而在过去的10年间，中国这个比例始终低于2%，其中有8年低于1．5%。仅在2013年，中国GDP为56万亿元。如果达到2%，污染治理投资可以超过1万亿元。环保产业巨大的市场，也为PPP发展带来契机。
随着环保整体发展，各个细分领域的市场规模也会迅速扩大。据公开资料，“十三五”期间，仅仅环卫这样一个细分领域的市场化率就将从15%提升至60%以上。数据显示，2014年我国环卫市场规模达到1000亿元人民币。而预计到2020年，环卫产业的市场化率将达到60%，届时，在环卫产业中，单单市场化经营部分的营收就将达到1200亿元人民币。
“环保产业在我国是朝阳产业。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠表示，目前，环保产业的发展规模和我国的环境污染严重程度以及环境服务的需求都不相称，这决定了环保产业必大有作为，PPP模式是支撑环保产业的主要模式，肯定需要经过一个由热到降温再到均衡的状态，大浪淘沙的过程会使进入环保产业实现有序的良性发展。
过快过热令业界担心
然而，行业过热的现象令业内人士有些担心：大量资本的涌入促进了环保产业的发展，为环保行业带来了一股新的动力，但是资本放大了行业成长的预期，过快发展可能会带来一些隐患。
全国工商联环境商会会长赵笠钧认为，过热的资本会让环保行业存在“虚火”，容易产生不理性的行为。当前资本界对于环保领域预期过高，实际上传统环保业务的市场尚不成熟，要找到好的标的存在一定困难。
桑德集团董事长文一波说，未来三年，中国或将成为全球最大的PPP市场。但当下PPP项目签约仅30%左右，签约项目实际进行投资的仅约50%，进展远低于预期。业内人士分析认为，当前PPP问题主要集中在土地风险、不合理低价中标、合作过程中的不确定风险多等。“特别是在外来资本的冲击下，最容易出现恶性竞争。不少中小型环保企业也有可能步入地下中标的怪圈。”赵笠钧说。PPP模式并未能杜绝市场不公平竞争，相反，一些环保PPP项目运作和实施过程中，恶性竞争日趋严重，低价中标事件频频发生。
此外，违约、欠款、价格问题等也常常造成社会资本的信心不足。对于企业来说，PPP模式火热的背后，风险将主要来自四个方面：政策的风险性，越到基层风险会越大；社会的风险性，能否让民众满意；自然风险性，面对一些突发事件是否具备应对能力；经营的风险性，环保产业的投资回报周期可能比较长，企业是否具备抵抗金融市场波动性的能力，保证资金链的可持续性。
真正实现各方共赢
但毋庸置疑的是，深度激发民间投资的潜力与活力，是实现稳增长的重要手段之一。从目前情况看，民间资本投资热情下降，关键是对投资前景缺乏确定预期。而PPP立法的根本目标，就是化解各种不确定性，通过法律的规范和约束，明确相关主体的权责利，使政府、社会资本的行为都可预期，风险和收益也都可预期。如此，民间资本才“有得投、愿意投、投得起”。
值此背景，在国务院日前开展的民间投资政策落实专项督查中，社会资本能否充分参与到PPP中的问题备受关注。日前召开的国务院常务会议强调，要继续处理好政府和市场关系，营造一视同仁的公平投资环境，加快清理完善涉及民间投资的法规政策，切实解决民企与国企公平竞争问题。
“PPP是政府、市场、社会分工合作提供公共服务的新模式，是公共治理和国家治理在公共服务领域的具体体现，是不亚于市场化改革本身的一场重大改革。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为，在此模式下，政府与社会资本一道共同建立平等的合作伙伴关系。
而“PPP立法环节要解决什么问题？主要是处理政府和市场、政府和企业的边界关系，构建政府和社会资本两方面平等合作的契约关系，树立契约精神、建立诚信政府，改善公共产品供给的体制机制。”财政部条法司副司长赖永添说。
对于一些地方把PPP仅仅是当作公益事业的融资手段，赖永添表示，这是有违PPP模式精神的，因此需要通过立法建立平等合作的契约关系、PPP项目的产权制度。“PPP模式讲究的是项目的全生命周期管理，政府和社会资本是‘婚姻’，不是一锤子买卖，不能将后面的运营维护以及公共产品服务提供抛之脑后。”
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