打破土壤防治资金瓶颈 投融资亟需体制改革

??　　尽管我国土壤修复产业市场规模潜力巨大，但由于缺乏成熟的商业模式，融资问题一直困扰着土壤修复产业的发展，目前土壤污染防治主要还是依赖政府出资。如何解决土壤污染防治的融资，成为了土壤修复行业的核心问题。
　“十二五”以来，全国用于污染土壤修复的中央财政资金约300亿元，启动实施一批土壤污染防治示范项目，推进了土壤污染防治领域的法律法规、政策制定、科学研究、技术装备等方面的发展。
　　尽管我国土壤修复产业市场规模潜力巨大，但由于缺乏成熟的商业模式，融资问题一直困扰着土壤修复产业的发展，目前土壤污染防治主要还是依赖政府出资。单纯由“政府出资模式”筹措资金用于污染场地的修复，给政府带来了巨大的财政压力。
　　如何解决土壤污染防治的融资问题，研究探讨高效运转的土壤污染防治的商业模式，成为了土壤修复行业的核心问题。
　　针对土壤污染防治的融资问题，近年来出现的Public-Private-Partnership(PPP)，即公私合营模式被证明是符合中国国情的，有望成为土壤修复行业新型商业模式。2015年9月22日，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中提出，“支持设立各类绿色发展基金，实行市场化运作”。
　　纵观发达国家(地区)已经开展的土壤污染防治工作，基金用于土壤或地下水修复项目时，商业模式清晰，融资效果卓越。美国环保局固废管理与应急响应中心在1980年建立超级基金，用于有毒有害物质泄露造成的土壤和地下水污染治理；美国国会于1986年建立了石油泄漏责任信托基金，旨在解决由于石油泄漏引发的赔付问题；日本于1973年针对还在开采的矿山和已经关闭、需要治理的矿山分别制定了矿害防止公积金制度和矿害防止事业基金制度。台湾地区2001年参考美国“超级基金”的设立精神，制定法律并授权征收土壤及地下水污染整治基金，设立了“土壤及地下水污染整治法”，用于土壤及地下水的治理。
　　土壤污染防治投融资体系改革的必要性
　　土壤修复效率低
　　我国土壤污染的总体形势严峻，部分地区土壤污染严重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿废弃地土壤环境问题突出，工业污染物导致大量土地废弃，由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多。
　　近期全国发生的多起工业污染和农产品重金属超标事件均由污染土壤引发，再加上土壤修复经验、资金和技术力量薄弱，不能有效阻止污染物的迁移扩散而演化而成的环境事件。
　　鉴于土壤资源的特殊性，我国针对土壤无排放标准，土壤污染在工农业生产中极易发生。大量的遗留污染问题演变成为累积性的环境问题，且缺乏整体修复路选图，土壤污染修复效率低。
　　土壤污染防治投入少
　　根据现行《土壤环境质量标准》(GB15618—1995)和《污染场地土壤修复技术导则》(HJ25.4—2014)，发生土壤污染后，需尽快开展土壤污染风险评估并安排土壤修复，最大程度减少土壤污染对周边水体、生态带来的伤害，同时减少二次污染。
　　从目前开展的土壤污染防治工作来看，尽管全社会已经意识到了土壤污染防治的危害，但与水污染、大气污染防治相比，土壤污染治理投入大、周期长、收益低、长效机制缺，目前的投入远不能解决土壤污染问题。
　　投入产出模式不清晰
　　未充分体现“污染者付费”、“受益者补偿”等原则，缺乏一套完善的资金筹措与投资管理机制，而目前的土壤污染治理主要依靠分散在各部门的政府财政资金，资金申请程序长，审核程序复杂；防治资金无法保值增值。
　　财政资金来源单一，无法利用社会化融资渠道来筹集资金，无法利用金融工具进行自我增值，不具有保值增值的功能，难以满足巨额的修复资金需求；目前的土壤修复资金缺乏及时支付功能，无法应对土壤污染修复和赔偿。
　　土壤污染防治基金的设立
　　从国际经验来看，基金模式是保障环境修复工作的一种有效途径，如美国的超级基金、石油信托基金，除了资助针对性的环境项目外，还有投资股票，国债等金融工具进行自我增值，不仅使基金规模扩大，增强了基金资助环境项目的能力，而且丰富了美国的金融市场，实现了环境和经济的共同发展，其经验值得中国所借鉴。为推进我国土壤污染防治投融资体系改革，建议设立土壤污染防治基金，该基金设立的思路、主要任务、规模及融资渠道、管理措施阐述如下。
　　基本思路
　　政府资金由直投项目转为投资建立土壤污染防治基金，按比例募集社会资本，委托专业的资金管理管理机构进行基金管理，实现保值增值、滚动放大、持续投入。优势有几个方面：
　　一是基金可以通过参与土壤修复市场而获得收益，相比财政资金，基金对于遗留的土壤污染清理和修复有更为强烈的支付意愿，从而可以解决土壤污染修复效率低的问题。
　　二是基金更能体现污染者负担原则。基金是基于利益相关者理论对“污染者付费”理论进行创新，将环境污染的全部利益相关者都纳入到污染修复的资金机制之中，较财政资金来买单更能体现社会公平。
　　三是基金具有保值增值功能。基金可以汲取社会化融资，并通过参与金融市场进行保值增值，从而具有比财政资金更为强大的支付能力，可以满足巨额的污染修复资金需求。
　　四是基金具有及时支付功能。基金可以避免财政资金冗繁的申请和审核程序，保证资金的迅速支付，从而保障环境污染的及时清理和修复。
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